Можно:
Написать валидатор (Jython, Groovy, ScriptRunner, самописный плагин) на шаге Create, который будет искать через jql искать к-во задач, созданное текущим пользователем. Если число превышено, то не давать создавать. (Как вариант написать валидатор на JS, который через rest api, делает тоже самое)