Что мешает создавать их по мере необходимости? Более того, можно вообще сделать один убер-контроллер, который будет отвечать на всё, но никогда не делайте так :)
Контроллеры надо разделять по области их деятельности, по той проблеме, которую они решают. Он может отдавать не только же страницы, но и json'ы какие-нибудь - у вас же на странице может быть динамическое содержимое, которое нужно получать без перезагрузки всей страницы. А вдруг оно нужно ещё и на другой странице? Например список пользователей. У нас есть страница для отображения списка пользователей и мы в котроллере пользователей отдаём эту страницу, но где-то на другой странице тоже нужно отобразить список пользователей или вообще отдать просто через REST другой системе, логично метод, возвращающий json-списка пользователей разместить в этом же контроллере.
Другой путь поделить ваши контроллеры на котроллеры, которые отдают страницы и контроллеры, которые отдают json. Это, можно сказать, вкусовщина.
Вы делать начните, а там поймёте, как вам удобнее. Не надо бросаться делать сразу все контроллеры, делайте постепенно по областям все слои, потом переходите на другую область. Можно возвращаться же и править что-то. Разбейте задачу на подзадачи (декомпозируйте) по фичам вашего приложения и пилите фичами.
А если вы работаете в паре с фронтендером, то обязательно обудите с ним, какие ему нужны API и данные на клиенте - это также поможет вам решить ваши вопросы с контроллерами.
